한국의 성매매 체제: 공창, 위안부, 그리고 양공주 만들기 2)


- 이나영(중앙대학교, 사회학과 교수)

4. 한국전쟁(1950-53): 국가규제주의의 한정적 부활

일제 식민지와 미군정시기가 기지촌 구축에 필요한 하부구조를 마련했다면 한국전쟁은 기지촌 성장에 주요한 기름진 토양을 제공하였다. 전쟁 발발 직후부터 한국전에 투입된 외국군인은 1951년, 약 20만 명에서 1953년에는 32만 오천 명으로 증가하였다. 이에 따라 한국 정부의 입장에서는 자국 여성의 정조관리라는 차원에서 ‘젊은’ 외국 병사들의 성욕관리가 주요한 문제로 떠올랐고, UN군을 이끄는 미국의 입장에서는 전투에 지친 병사들을 위무하는 일이 전투력 유지를 위한 필수적 과제로 부각되었다. 이에 한국 정부는 특정 장소에 위안소를 설치하고 등록제를 실시하여 성매매 여성들을 강제적으로 성병검진을 받게 하였으며, 허가받은 업자와 성매매 여성들로부터 일정한 세금을 징수하는 등, 명실상부한 ‘공창제’를 부활하였다. 특히 병사들의 성적 욕구 해소를 통한 군의 사기진작 차원에서 군위안소가 설치되었는데, 이임하(2004b)에 의하면, 1950년 여름, 부산 위안소의 설치에 이어 마산에 연합군 위안소 5개소가 설치되었으며, 1951년 부산에만 위안소 74개소와 UN군전용 댄스홀 5개소가 허가되었다고 한다(130). 위안소는 한국군이 직접 개입하여 설치하고 민간업자가 감독하는 형식과 민간업자들이 처음부터 주도적으로 관계당국에 신청하고 이를 정부가 허가하는 방식 등 두 가지 형태로 구분된다.

1951년 4월 당시, 부산지역 성매매여성의 수는 등록, 미등록을 합해 3615명으로 보고되었는데 ‘매춘부’ 이외에도 웨이트리스, 댄서들도 ‘잠정적 성매매여성’으로 등록대상이었다. 이들은 주로 경찰이 관할하고 있었는데, 이중 웨이트리스, 댄서는 15일에 1회, 매춘부는 주 1회 성병검진을 받아야 했다. 전쟁기간 동안 매춘여성의 수는 급증하였다. 신오성(1989)에 의하면, 서울지역에만 ‘윤락녀’가 약 65,000여명에 이르렀다고 한다. 이는 미군정 당시인 1948년 실시한 조사 수치보다 대략 5만 여명이 증가한 것이었다(58). 문제는 성매매의 증가와 더불어 급증하는 성별감염률이었다. 1952년 국내자료에 의하면, 조사대상 “접객부” 54,600명 중 약 50%가 성병에 감염되어 있었다고 하며(대한연감, 1952: 396), 1952년 극동군 소속 미군 중 25%가 성병에 감염되어 있었다고 한다(McNinch, 1954).

급증하는 성병감염률에 당황한 연합군 측은 1952년 6월, 일본에서 연합군태평양지역사령부(Allied Forces Pacific Area Command)주최 성병관련 대책 회의를 개최하고 남한에서는 성매매만연과 성병에 관한 민간처치 시설의 부족으로, 한국전 참전 후 돌아 온 미군의 성병감염률은 미국에서 극동군에 막 도착한 미군에 비해 많게는 3배에 이르렀다고 불평하였다(McNinch, 1954: 154). 연합군을 대표하는 미군 측의 불만은 곧바로 한국 정부에 대한 압력으로 이어져 보건부에서는 성병관리에 대한 특별대책을 발표하고 보건부 예산 중 성병관리사업의 예산배당을 증가하였다(이임하, 2004a: 240). 모든 성매매 여성들은 의무적으로 건강진단을 받고 건강증명서를 소지하게끔 되었으며, 검진 시 성병감염이 의심되면 증명서는 즉각 회수되고 성병이 완치될 때까지 증명서를 돌려받지 못했다(신오성, 1989: 59). 1951년 2월에 처음 개소한 부산의 성병진료소에 이어, 서울, 대구, 수원, 마산, 군산 등지를 중심으로 성병진료소가 설치되었고 “접객부” 및 일반 질병환자에 대한 무료진료도 실시된다(대한연감, 1952: 396). 서울지역에는 국립성병원 외 5개소의 성병치료기관과 경찰서, 주위 병원들과 유관되거나 독립된 성병치료소가 있었다고 한다.

당시 미군(유엔군)을 상대하는 ‘위안부’ 여성들은 몇 가지 부류로 나뉘어 있었다. 첫째, 고급 장교를 상대로 파티장소에서 사교적인 교제를 하며 성매매도 하는 고급 인텔리 계층의 여성(낙랑클럽), 둘째, 외국군인과 동거하는 여성(유엔 마담, 유엔 사모님), 셋째, 포주를 두고 특정 지역에서 성매매를 하는 여성(양색시, 위안부, 양갈보), 마지막으로, 최전선 지구에서 기회여부에 따라 성매매를 하는 여성이다(양갈보, 창부)(서울신문, 1952년 7월 26일; 이임하, 2004b: 117). 다섯 번째 집단은 일제 식민지 시기 동안 상해와 만주 등지에서 “댄서”로 일하다 서울로 돌아와 충무로의 사교장에서 일하던 “대륙파” 여성이었다(조선일보, 1962년 8월 15일). 양공주 1기생, 혹은 “해방양공주”라 불리는 이들은(조선일보, 1962년 8월 15일), 실제 미군들 사이에서는 “상하이 걸”이라 불리기도 하였는데 그 국제적 감각과 세련됨, 위생관념 등으로 인해 미군들의 선호 대상이었다고 한다. 이들 여성은 한 달에 한 번 검진을 받았기 때문에, “성병으로부터 상대적으로 자유롭다”고 믿어졌다(Letter from Orlando Ward, Major General, U.S. Army Commanding to Lieutenant General John R. Hodge, 21 May 1948). 마지막 그룹은 가정부, 커피걸, 타자수, 미용사, 세탁업자 등으로 미군 내에서 일하던 한국 여성들로 이뤄졌다고 한다. 이들 여성은 미국 병사들의 에스코트로 미군기지 내에 있는 사병 클럽의 댄스파티에 다녔다. 역시 일반 성매매 여성들보다 상대적으로 깨끗하다고 믿어졌기에 미군들이 선호하였다(ibid.).

이처럼 한국전쟁은 국가권력이 어떻게 타국가의 이익과 결합하여 여성들의 몸과 섹슈얼리티를 활용하는지, 여성의 섹슈얼리티 활용 방안 중 하나로 부활된 국가 규제 성매매제도의 특징과 모순-공식적인 규제와 비공식적인 허용 혹은 지원-을 고스란히 드러내 준다. 이로써 외국군인을 상대로 성매매하는 여성들은 전시 전투력 유지의 일환으로 동원된 성적 위안의 대상이자 성병 통제의 대상이며, 국민보건과 안보에 위협적이기도 한 존재로 호명되고 위안부, 양갈보, 유엔마담, 양색시 등 다양한 방식으로 분류되기 시작했다.

5. 한국전쟁 이후(1965-60): 성매매의 비불법화, 경계에 대한 불안과 구획화 시도

한국전은 전산업의 초토화, 전국토의 피폐화와 더불어 대미의존의 절대화, 미군 주둔의 (반)영구화를 초래하였고, 이로 인한 미군상대 성매매의 급증은 불가피한 것처럼 받아들여졌다. 전후 서울지역에만 양공주는 약 20,000명에 이르렀다고 하는데(조선일보, 1953년 7월 27일), 한국일보는 1955년 전체 110,642명 중 미군 상대 성매매 여성이 50%가 넘는 61,833명에 이른다고 보도한 바 있다(1956년 4월 29일). 이임하(2004a)는 공식, 비공식 보도자료와 통계자료를 종합하여 1950년대 당시 성매매 여성 수가 적어도 15만 명 이상이었으며, 이중 미군상대 성매매 여성은 약 50%를 차지한다고 주장하였다(136-137).

전쟁이 끝나고 군대위안소와 공식적인 위안부의 존재는 해체되어야 했지만 정부가 원하는 것은 성병통제와 더불어 이들에 대한 효율적인 통제였다. 그러나 당시에는 미군을 상대하는 여성들과 일반 한국인을 상대로 하는 사창이 엄격하게 분리되어 있지 않고 섞여 있었으므로 일괄통제가 사실상 어려웠다. 이에 정부는 일차적으로 ‘풍기문란’과 더불어 양가집 여성에 전염되어서 안 되는 저급 퇴폐 미국문화의 유입 통로로 양공주를 지목하고(정성근, 1967: 77; 강소연, 2005: 115-120), “천지개벽의 변화가 있더라도 한국 사람의 피 속에 소화될 리는 없을”(여성계, 1955년 12월호, 96; 이임하, 2004: 229 재인용), “외국군인들과 정을 통해서 색다른 자식을 낳는”(한국일보, 1954년 8월 9일) 양공주는 “순결한 민족성의 불순화”(부산일보, 1950, 11월 3일)를 초래하고 그들의 “혼혈아” 자식은 “부계혈통을 기반으로 하는 단일 민족의 자존심에 상처를 입히는” 존재로 지칭된다. 한민족의 ‘순혈’을 흐리는 양갈보들이 일반인과 섞여 산다는 것에 대한 불안과 공포를 확대시킴으로서 이들을 종별화하고 특정지역에 구획화 하고자 하는 정부의 시도에 결정적인 정당성을 마련하고자 했던 것이다. 그리하여 1955년 12월 15일, 서울시 경찰국은 서울시내에 흩어져 있는 사창근절에 대한 대책위원회를 열고 동해 12월과 1956년 1월 두 차례에 걸친 대대적인 “양공주 소탕령”을 내렸다(조선일보, 1955년 12월 16일).

경계에 대한 국가권력과 ‘일반국민들’의 불안감은 외국인을 상대로 성매매를 하는 여성들에 대한 획일적인 통제 방식에 대한 관심으로 이어졌다. 그리하여 서울시내 도처에 퍼져있는 사창과 양공주들을 일정지역에 집결, 통제하고자 했던 한국정부의 관심과 미군의 효율적인 전투력 향상을 위한 안전한 섹스와 성병방지대책을 고심하던 미국 측의 이익이 잘 맞아떨어져 양국 간 협의가 시작되었다. 그러한 협상의 이면에는 미군과 한국민의 섞임에 따른 빈번한 충돌에 대한 우려도 있었다. 특히 1957년에는 미군관련 사상사건이 많이 발생하였는데, 1월에는 미군이 “함부로 총질”을 하여 민간인 소녀가 절명하는 사건이 발생하여 한국민의 격렬한 항의는 물론이고 일본과 북한까지 성명서를 내고 항의하는 사태로 확대되었으며, 4월에는 흑인병사가 파주에서 강간살인한 사건, 11월에는 포천에서 미군과 싸우던 한 ‘위안부’가 절명하는 사건이 잇달아 발생했다. 따라서 미군과 양공주를 ‘일반’ 한국국민과 격리하는 일은 양국 간 시급한 과제로 떠올랐던 것이다.

마침내 성병예방을 위해 <성병대책위원회>가 양국 간에 조직되었고, 1957년 제4차 회의에서 ‘위안부’ 여성을 일정지역, 즉 유엔군, 국군 주둔지 및 서울, 부산, 대구 등에 집결시켜야 한다는 의견이 제기되어 이를 미 8군과 협의할 것이 결정되었다. 위원회에 참석한 미경제조정관실(OEC) 측 관계자는 이 문제를 한국정부가 결정하여 달라고 제의하였다. 그리고 이 결정에 따라 미8군에서는 서울에 접객업소 10개소, 인천에 댄스홀 12개소, 부산에 댄스홀 2개소 등을 지정 설치하였다(이임하, 2004a: 232-233). 이에 따라 1957년 보건사회부 산하 성병진료소 89개소 중, 절반에 가까운 43개소가 미군기지가 집중되어 있는 서울, 부산, 대구, 파주, 양주, 평택 등 6개 지역에 위치하게 된다(241). 기생, 작부, 여급, 댄서, 하녀 등과 함께 정기적인 성병검진의 대상이었던 양공주라는 범주는, 이제 국가기구에 의해 공식적으로 ‘위안부’와 ‘미군동거녀’ 두 가지로 분류되어 다른 성매매 여성들과 구분되고 통제되기 시작했다(보건사회부, 1958).

1957년 이후 일련의 정부정책으로 인해 양공주들의 구획화와 격리, 효율적 감시체계가 가능해지고 성병진료소가 미군기지 주변으로 집중되게 되면서 상대적으로 자국 병사들의 ‘안전’이 확보되었다고 판단한 미군 당국은, 같은 해 미군의 외출과 외박을 허용한다(김재수, 1980: 274). 미군의 외박허용은 같은 해(1957년) 일본에 성매매방지법이 제정된 사실과도 무관하지 않다. 한국 정부는 미군의 일본행 성매매 수요를 보다 효과적으로 국내로 돌리기 위한 방안으로, 위안부들을 상대로 계몽강연회를 열었다. 각 지역의 경찰간부들이 직접 개입하여 조직하고 관리, 실행하는 형태였는데, 주 내용은 성병예방 교육 및 미군을 대하는 올바른 태도의 고양과 관련된 것이었다. 이상과 같이 미군의 여가와 휴식(Rest & Recreation(or Recuperation)을 위한 안전한 공간구성의 토대가 형성되자 조그마한 촌락이었던 마을들은 기지촌(동두천, 의정부 등)으로 급격하게 번창하게 된다.

6. 1960년대: 금지주의(불법화)와 국가규제주의(부분적 합법화)의 공생-기지촌의 제도적 공고화

1961년 5월 군사 쿠데타로 집권한 박정희는 정권을 정당성을 획득하기 위해 ‘친여성적’인 정책들을 발표하며 여기에는 윤락행위방지법이 포함되어 있었다. 이에 따라 대한민국은 성매매에 관한 금지주의 정책의 틀을 마련한다. 그러나 기술이나 자본의 투자 없이 쉽게 달러를 벌수 있는 방법으로 고려된 관광산업의 장려는 사실상 여성의 몸을 관광자원화하는 과정이었는데, 이에 외화벌이의 가장 중요한 자원으로서 기지촌 여성들이 고려되었다. 따라서 군사정권은 성매매에 관한 금지주의의 형식적인 기조를 유지하면서도 이전 정권과 달리 암묵적 지원이 아니라 적극적 개입을 통해 기지촌을 재구성하기 시작했다. 이를 뒷받침할 구체적인 제도적 지원체계로 사실상의 국가규제주의에 입각한 ‘특정구역’이 설치되고, ‘특수관광협의회’와 ‘한미친선협의회’가 설립되었다.

1) '윤락행위방지법'의 제정과 ‘특정구역’의 설치

군사정권이 가장 먼저 실시한 여성관련 법안의 처리는 첫째, 윤락행위방지법(이하 윤방법)의 발효이며(1961년 11월 9일 공포), 둘째, 1949년에 제정된 ‘인신매매금지 및 타인의 성매매의 착취금지에 관한 협약’ 에 서명하는 일이었다(1962년 4월). “국민풍기정화”와 “인권존중,” “요보호” 여성을 “건전한 사회인으로 복귀”시키고자 함을 명목으로 공포된 윤락행위방지법은 사실 군사정권이 아니라 2공화국에서 공창제 금지령의 폐지대신 매춘금지법 개정안이 논의되어 초안이 이미 만들어진 것이었고(조선일보, 1960년 12월 10일), 군사정권의 정당성 확보차원에서 공포되었던 것이다. 이는 미군정이 성평등의 전령사라는 이미지를 구축하기 위해 ‘공창제폐지령’을 내렸던 사실과 위선적 실천양태를 상기시킨다. 무엇보다 그러한 정치적 행위가 수사적 언명에 불과하다는 것은 ‘윤방법’의 발효 직후, 국제협약에 서명하기 직전에 이루어진 ‘특정구역 설정’에 관한 구상을 통해 극명하게 드러난다. 1962년 3월, 경찰국의 주무담당자는 “검거에 치우친 단속만으로는 근절이 도저히 불가능하며 여러 각도에서 이들의 보도책을 강구중인데 우선 문제되는 이들의 생계자금을 국가예산으로 충당 못하는 한 돈벌이 할 기회를 두고 그 연후에 단속이 있고 처벌이 있어야 할 것으로 본다”고 말하면서 “창녀들에게 상당기간의 여유를 주어 돈벌이를 하게 할 ‘안전한 적선구역’들을 설정해 주는 것이 창녀보도의 적극적인 방안이라는 결론을 얻었다”고 주장한다. 또한 이 구역 안에서는 “첫째, 종전보다 많은 요금을 받고 둘째, 그중 일부는 반드시 저축할 것이고, 셋째, 포주에 대한 부채는 인정치 않기로 되어 있다”고 하면서 창녀의 보도갱생을 위해 설치가 불가피함을 강변하였다(조선일보, 1962년 3월 29일).

마침내 국제협약에 가입한 직후인 같은 해 정부는 6월, 보사, 법무, 내무 3부 합동으로 국내 총 104개소에 특정 윤락지역(용산역, 영등포역, 서울역 등 전국 46개 집결지역과 이태원, 동두천, 의정부 등 32개 기지촌 포함)을 윤락행위의 단속을 면제해주는 적선지구로서 지정하였다. 이러한 특정 윤락지역 설치의 명분으로 정부는 윤락지역을 일반인 거주지역으로부터 격리시켜 시민들의 풍속과 교육에 미치는 악영향을 희석시키고, 윤락녀들의 집단화를 유도함으로서 이들 스스로가 포주로부터의 착취를 자발적으로 방어하며, 효율적인 성병관리가 가능함을 내세우고 있다(박종성, 1992: 111). 그러나 같은 해 “5월에 있을 국내 국외 각가지 행사에 따른 많은 외국인 내한에 대비”를 위해 ‘윤방법’의 저촉을 피할 수 있는 지역의 설정이 필요하며, “법은 이상을 지향하는 것인데 어찌 그대로 다 들어맞느냐고 주장하며 사창의 존재는 현실상 불가피하다”고 인정한 정부 당국자의 말에서 숨은 의도를 파악할 수 있다(조선일보, 1962년 3월 29일). 결국 악덕포주의 착취로부터의 보호, 저축유도와 취업보도 등 윤락여성들로 하여금 “새로운 삶을” 유도하기 위해 특정구역 설정이 불가피하다는 명분 뒤에는 국가의 경제성장과 외화벌이의 도구로 여성의 섹슈얼리티를 활용하겠다는 의지가 숨어있었다. 국가는 ‘위안부’를 ‘특수업태부’로 새롭게 호칭하면서 이들의 몸에 대한 효율적 통제 및 관리체계를 모색했다.

그리하여 특정구역은 1964년에 145개소로 증가하고 이중 60%가 기지촌에 집중되게 된다(장필화?조형, 1990: 13). 1964년 당시 선도지역이라는 미명하에 윤락행위를 묵인하는 특정지역은 서울에만 종로3가, 장신동, 흥인동, 도동, 삼각지 일대 등 17개소에 달한다고 한다(정성근, 1967: 66). 1969년 보건복지부 통계에 의하면 특정구역은 71개소로 줄어들었는데, 그 중 경기 지역에 20개소가 집중되어 있고, 충청남도 지역에 12개, 강원 지역에 9개, 서울에 7개소가 있었다고 한다. 이러한 특정구역의 설치는 당시 그 지역에 살던 주민들의 불만과 원성을 샀는데, 간혹 “창녀정화반”이라는 주민 자치기구가 구성되어 성매매여성들과 충돌하기도 하였다(조선일보, 1962년 7월 17일). 국가가 사창을 인정하고 실질적인 공창제를 실시한다는 여론이 높아지자 특정구역이라는 명칭은 1970년 명목상 폐지되지만(부녀행정 40년사, 1987: 111) 지금까지 기지촌의 성매매 업소나 집창촌 형태로 존재하고 있는 실정이다.

2) <특수관광협의회>와 <한미친선협의회>

‘특정구역’ 설치 이외에 기지촌 성매매를 통한 외화벌이의 주요한 제도적 기반으로 ‘특수관광협의회’와 ‘한미친선협의회’를 들 수 있는데, 전자는 관광사업장려라는 차원에서, 후자는 한미간 민간인 친선의 공고화라는 미명 하에 설립되었다. ‘윤방법’이 시행되기 3개월 전인 1961년 8월, ‘관광진흥법’이 제정되었고, 다음해인 1962년에는 ‘국제관광공사’가 설립되면서 관광사업 육성을 통한 국가 차원의 외화벌이가 본격화되었다. 연이어 교통부에 관광국이 신설되고(1963년), 국무총리 직속으로 관광정책 심의위원회가 구성되어 관광사업에 관한 주요 종합정책을 심의결정하고 관광진흥을 위한 관계부처간의 업무조정을 기하게 된다(민경자, 1999: 245). 정부는 1962년 워커힐, 반도, 타워, 조선 호텔을 비롯하여 아리랑택시, 대한여행사 등을 설립하고 직영하였다고 하는데(한국관광공사 홈페이지, http://www.knto.or.kr/index.jsp), 문제는 특수관광호텔에서 이루어지는 외국인 상대 성매매에 대해서는 예외규정을 두어 ‘윤락행위방지법’의 적용을 보류하였다는 점이다. 또한 ‘관광진흥법’에 따라 기지촌의 클럽들은 ‘특수관광시설 업체’로 지정되어 면세주류를 합법적으로 공급받았으며(조선일보, 1967년 2월 12일), 그 대가로 정부는 기지촌의 클럽들로부터 매달 일정부분을 거두어 갔다. 60년대 후반 당시 미군 전용 홀들은 관광진흥이라는 명목 하에 매달 500달러를 은행에 예치해야 했는데, 지정 금액을 채우지 못하면 당국으로부터 허가취소처분을 당하기도 하였다(신동아, 1970년 9월: 132). 이에 업주들은 자신들의 집단적 이익을 옹호하고 기지촌 (성매매)업소 경영의 효율성을 증진시키기 위해 ‘특수관광시설업체’를 구성하였다. 이들은 이후 ‘한국 관광시설협회’를 구성하여 기지촌 업소에 비과세 맥주를 공급하는 역할을 담당하게 되었으며 1988년, 서울 올림픽 무렵 이를 ‘특수관광협의회’로 변경하는 등(말지, 1991년 11월: 172) 다양한 외형상의 변주를 거쳐 현재까지 기지촌을 실질적으로 경영하는 주체로 존속해 왔다.

한편 ‘한미친선협의회’는 1960년대 초반 미군에 의한 한국 민간인 폭행사건이 잇달아 발생하고 이에 대한 정부의 무대책이 촉발한 한국민의 항의 및 시위가 주요한 배경이 되어 설립되게 되었다. 특히 1962년 1월에 발생한 “파주나무꾼 사건”(출입금지구역에서 나무한다고 미군이 총질, 황광길, 유기용씨를 살해한 사건)으로 촉발된 당시 학생들의 분노는 한미행정협정의 조속한 체결을 요구하는 데모로 이어졌는데(고려대학교 6월6일, 서울대학교 6월9일), 박정희 군사정권은 이를 무마하기 위해 1962년 6월 15일, ‘한미친선계몽강연’을 개최하고 한미간 우호관계의 당위성을 역설한다(말지, 1991년 11월: 170). 이어서 “긴장되었던 한미간의 감정을 조정, 해소하기 위한 방침을 찾고,” “한미간의 친선관계를 더욱 두텁게 하기 위한” 이라는 명분하에 “관계 장관회의”가 열렸다. 장관회의의 결과, 미국 독립기념일인 7월 4일부터 1주일을 ‘한미친선주간’으로 지정되고, “미군 선행자 표창, 학생위문단 파견, 미군 위안 순회공연, 한미친선을 도모하는 국민운동의 강화” 등이 합의되었다(조선일보, 1962년 6월 29일).

당시 쿠데타로 정권을 장악한 군사정권은 그 취약한 정통성을 확보하기 위해 미국의 절대적 지원이 필요했으며, 다음해 실시될 민정이양과 선거 준비에도 미국과의 우호관계는 필요조건이었다. 따라서 관계 장관회의는 한미행정협정체결에 앞서 불평등한 두 국가 간에 발생할 수 있는 마찰과 갈등을 한미친선이라는 이름으로 덮어버리려는 정치적 의도를 감추고 있었다. 무엇보다 “학생위문단”이 암시하듯, 사실상 미군에 대한 위안체계를 위한 회의였다. 결과적으로 한미친선은 일방적인 미국 달래기, 한국여성의 미군 위안하기에 다름 아니었다.

이 과정에서 한미행정부 간에 주한미군의 법적지위에 관한 문제를 규정하는 준거틀로서의 ‘한미행정협정’과 더불어, 한국 민간인과 미군간의 문제를 전담할 수 있는 민간기구의 설립에 대한 필요성이 제기되었다. 사실상 주둔군에 관한 법률적 규정은 한국전 기간이었던 1950년 7월 12일, 당시 임시수도 대전에서 서한교환형식으로 주한미군의 지위 및 재판관할권에 관해 체결된 ‘재한 미국군대의 관할권에 관한 대한민국과 미합중국간의 협정,’ 소위 ‘대전협정’이 전부였다. ‘대전협정’에서는 미국군법회의가 주한 미국군의 재판관할권을 가진다고 규정되어 있었다. 휴전 성립 후 한국정부에서는 이 협정을 대신할 새로운 정식 협정을 체결할 것을 미국정부에 제의하였고, 마침내, 한미행정협정(SOFA: Status of Forces Agreement)이 1966년 7월 9일 체결되어 1967년 2월 9일에 발효되었다(주미본, 1999: 485). 이에 비공식 민간대화 채널로 기지촌별로 산발적으로 존재했던 ‘한미친선협의회’가 ‘행협’의 체결과 함께 구조적으로 정착되게 된다. ‘협의회’는 한미, 각 1인의 위원장과 총 10여명의 위원으로 구성되었으며, 주로 시장, 경찰서장, 교육장, 안기부 조정관, 한국특수관광업협의장, 병원장 등이 한국 측 위원으로 위촉되고, 미국 측은 사령관, 헌병참모 등 고위 군인들을 위원으로 선임했다. 전체 구조는 서울의 중앙회를 중심으로 의정부, 동두천, 파주 등 지역의 한미친선협의회가 상하관계를 유지하는 형식이었다. 각 위원들은 두 달에 한 번씩 정기모임을 갖고 “한미친선도모, 상호협조 유지, 한미간 마찰 발생 시 조기보상 협상 및 사후대책 등을 논의”했다고 한다(말지, 1991, 11월호: 170-172). 이로서 이전의 기지촌별로 존재했던 다소 자율적인 대(對)미군 협상기구이자 지역주민과 미군간의 직접적인 의사소통의 장이었던 한미친선협회는 성매매 여성에 대한 통제, 관리 기능을 포함한 다양한 기지촌 ‘문제’를 관리하는 국가공식기구로 정착되게 된다.

3) 기지촌 경제의 활황

이상과 같은 다양한 제도적 장치의 마련을 통해 1960년대 기지촌은 국가경제성장의 주요한 발판으로 공고화되었다. 기지촌 여성들은 신체검사(성병검사)를 거쳐 군보건소와 미군헌병대에 등록하고 ‘홀’에 전속되는 과정을 거쳤다. 이들은 경찰서(장)나 유엔군상대특수엄식업자총회가 주최하고 시관계자, 경찰, 보건소장, 지역유지 등이 관여한 교양강좌에 참석하여 ‘미군(유엔군)’ “접대에 기여할 수 있는 기질양성”(경인일보, 1962년 11월 13일)을 독려 받았다.

1964년, 보건사회부 통계에 의하면 등록된 성매매 여성 19,986명 중 10,681명(53.10%)이 경기지역에 밀집해 있었다고 하는데(정성근, 1967: 67), 이는 전체 성매매 여성 중 과반수이상이 미군주둔과 연관되어 있다는 암묵적인 사실을 보여준다. 실제로 1962년에서 1968년, 소위 기지촌의 전성기 시절 동두천에 등록된 ‘위안부’ 수는 약 7,000여명이었으며, 의정부 지역 등록 여성 수는 3,200여 명에 이르렀다(조선일보, 1967년 2월 14일). 등록증이 있는 이들 여성과 미군과 정식으로 결혼한 여성 이외에, ‘히빠리’ 등 등록되지 않은 채 일하는 여성들의 수가 동두천 일대만도 1만여 명에 육박했다고 하며(정성근, 1967: 66), 2-3명의 미군 당 한명의 성매매 여성이 있었다고 하는 당시 일반적인 산출 기준에 근거하면(복거일, 1994: 179), 전체 기지촌 성매매 여성의 수는 적어도 2만여 명에 달했을 것으로 추정해 볼 수 있다(정부추산 1만6천명). 더군다나 공식적으로는 20세 이상의 여성만이 보건소에 등록할 수 있었기 때문에 상당한 미성년자들이 미등록 상태로 남아 있었으리라 짐작된다.

이처럼 국가주도하의 제도적 공고화를 통해 1960년대 기지촌경제는 전성기를 맞이하게 된다. 당시 기지촌은 제7사단 등 주한 미군의 주력부대 일부가 주둔하고 있는 의정부, 동도천, 양주, 포천, 문산과 부산, 울산, 왜관, 오산, 평택, 부평, 김포 등을 중심으로 전국 6개 지역을 중심으로 퍼져있었다.

60년대 당시, 기지촌관련 산업은 대한민국 전체 GNP의 25%를 차지하게 되었는데, 이중 절반은 성산업과 관련된 것이었다(캐더린 문(Moon), 1997: 44). 미군 전용 홀은 1964년, 9백 7십만 달러 이상을 벌어들였는데 (한국관광 50년 비사), 이는 당시 한국이 벌어들이는 총 외화 1억 달러의 10% 수준이었다(한국일보, 2004년 2월 10일). 일인당 국민소득이 104 달러이던 시절(1964년 기준), 한 달에 120 달러의 임금을 받는 미군 사병의 위력은 그들의 ‘부재’를 상상하기 힘들 정도로 대단한 것이었음에 틀림없다. 1968년을 기준으로 볼 때 외국군인을 상대하는 여성들이 연간 1억 7천만 달러(483억 원)를 벌어들였다는 기록도 있다(정태기, 1970; 김희식, 2006; 23 재인용). 공식적인 기록으로는 1970년, 당시 김학렬 경제기획원장은 미군철수 이후 대책에 관한 국회질의에 대한 답변에서, 미군 주둔으로 얻는 외화는 건설, 용역, 물품으로 구성되는 직접군납 1억 달러와 불법 PX경제 등을 제외하고도 연간 1억6천만 달러에 달한다고 지적한 바 있다(신동아, 1970년 9월호: 130). 1969년 당시 국가 총 수출액이 6억 2,200만 달러였다(통계청, 1995). 실제로 1969년 한 해 동안 미군관련업에 종사하는 (공식) 근로자 46,000명이 벌어들인 외화는 7천만 달러에 이르며, 경기도 소재 미군전용 홀 200여개를 통해 벌어들이는 수입은 연간 6백만 달러에 이르렀다고 한다(같은 책, 134). 이후 여성의 섹슈얼리티를 사용하여 국가안보를 담보하고 경제발전을 꾀하고자 하는 국가(권력으로 대변되는 남성)의 욕망은 박정희 군사정부의 정권욕과 맞물려 더욱더 노골적인 방향으로 진행되어 갔다.

7. 결론

본고의 목적은 한국에서 성매매금지주의가 국가규제관행과 착종·변형된 과정을 역사적으로 규명해 보고자 함이다. 일제시기, 미군정 시기, 한국전쟁과 박정희 군사정권을 거치면서 대한민국(조선, 남조선) 성매매체제는 당시의 정치적, 사회적 역학관계에 따라 국가규제주의에서 비불법화, 금지주의(불법화) 등으로 변주를 계속해 왔지만, 일관된 기조는 여성의 몸과 섹슈얼리티에 대한 효율적인 동원과 통제방안이었고 국가규제주의의 틀은 지속되었다. 일제는 한국가부장제의 유제인 기생제도에 국가규제 성매매 체계의 핵심기제인 등록제, 허가제, ‘매춘녀’에 대한 강제적이며 정기적인 성병검진, 특정한 지역 지정 등의 특징을 지닌 일본의 공창제를 착종했다. 이어서 미군정은 명목상 공창제를 폐지하였지만 자국병사들의 안전한 성욕해결을 위해 일제식민지가 구축한 제도적 기반의 활용을 통해 성매매 여성들을 통제하고자 하였다. 성매매의 법적 금지와 필요악으로서 군대성매매가 공존하는 방식은 공식적인 성매매금지주의와 별개로 대한민국에 지속되어 온 국가규제 성매매 구조의 근간이 되며, 이후 대한민국 정부가 경제발전, 국가안보라는 명분하에 편의적으로 여성의 섹슈얼리티를 동원할 수 있었던 기제가 된다. 이에 여성의 몸은 식민지배자/피식민남성, 외국(군)인/한국남성들 간의 권력관계의 각축장이자, 민족 가부장의 생계수단이며 근대화와 외화벌이의 도구로 동원되어 왔던 것이다.

따라서 현재의 성매매집결지 중 많은 지역이 일제시대 공창지역(유곽지역)에서 유래하여 미군 상대의 기지촌으로 발전하였으며, 집창촌의 원형을 유지하고 있다는 점은 우연이 아니다. 집결지의 특징인 등록제, 정기검진제 또한 일제 공창제의 잔재이자 미군정에 의해 계승된 것이다. 역사적 국면과 상황에 따라 다양한 용어로 분화되었고 의미도 변화하였지만, 군인을 위해 성적 위안을 제공하는 여성을 폭넓게 지칭하는 ‘위안부’라는 용어는 공식?비공식적으로 일제말기부터 1970년대 후반까지 광범위하게 사용되었다. 따라서 위안부, 접대부, 창부, 창기, 양공주, 양갈보, 유엔마담, 기생 등은 종별적으로 다른 존재가 아니며, 역사적인 연속선상에서 젠더, 민족, 계급, 섹슈얼티가 교차하는 이데올로기의 산물이자 이를 통해 국가와 민족, 남성의 이익을 유지하고자 하는 시스템의 산물이다. 이들은 공히 ‘매춘녀’로서 이해되었으며, 젠더와 민족이라는 경계와 범주를 확인하고 (재)구성하는 데 도구적으로 호명되어 왔다. ‘매춘’은 역사적으로 인간의 존엄을 해치며 일반적인 성도덕에 반하며, 선량한 풍속을 흐리는 것으로 여겨져 왔지만 대한민국 정부는 “공권력이 통제하는 매춘관리제도”로서 사실상 특정지역에 공창제도를 유지하고 제도적으로 지원해 왔던 것이다. 다시 말해, ‘범죄화’라는 성매매 정책을 통해, 역으로 ‘합법적’으로 여성의 몸을 특정 공간에 가두고 관리하게 하는 정당성을 마련해 왔던 것이다. 후지메 유키(2007)의 주장처럼 “여성의 매춘에서 행해지는 착취를 거대한 사회제도로 만든 국가의 행위야말로 ‘인간으로서 존엄을 해하고, 성도덕에 반하며, 사회의 선량한 풍속을 흐리는 것’으로 단죄해야“(129) 될 대상이다.

결론적으로 대한민국에서 공창, 위안부, 양공주 만들기 과정은 식민지배자의 피식민지여성에 대한 지배, 군대위안소의 유지, 남성성욕의 ‘안전’한 배출과 성병통제, 외화벌이와 국가안보를 위해 필수적이었으며, 금지주의(범죄화)라는 정치적 수사 아래 국가규제 성매매(합법적 공창제도)라는 실질적인 구조가 교묘하게 감춰진 대한민국 성매매 정책의 본질이었다. 이는 단순한 ‘성인의 성적거래관계’나 ‘성적자기결정권’의 논리로 접근하기 힘든 대한민국 성매매 체제의 특수성을 보여준다.

* 본 논문은 2008년 <한소리회> 주최 국제심포지엄(10월 16일)의 발표문이며, 본문의 주요 내용들은 필자의 다음 논문에 기초했음을 밝힙니다: “금지주의와 국가규제 성매매 제도의 착종에 관한 연구: 남한의 미군정기 성매매정책을 중심으로“(2007), 『사회와 역사』, 제75집, 39-76; “기지촌의 공고화 과정에 관한 연구(1950-60): 국가, 성별화된 민족주의, 여성의 저항”(2007), 『한국여성학』, 제23권 4호, 6-48. 따라서 인용을 원하시는 분은 원문을 참조해 주시면 감사하겠습니다.



* 원고를 싣게 허락해주신 이나영 교수님께 감사드립니다.